La nueva economía de la política industrial

 

Réka Juhász Nathaniel Lane Dani Rodrik / 4 dic 2023

Articulo original publicado en https://cepr.org/voxeu/columns/new-economics-industrial-policy

 

La política industrial está en el centro del discurso económico actual, impulsada por importantes actos legislativos de la administración Biden. Esta columna presenta un análisis de la "Nueva Economía de la Política Industrial", sintetizando la literatura emergente para comprender estas complejas políticas. Destaca los objetivos más amplios de la política industrial moderna, que van más allá del tradicional apoyo sectorial. Las principales conclusiones sugieren un impacto generalmente positivo de estas políticas, con matices en su aplicación y eficacia. Para realizar una evaluación completa de la eficiencia de la política industrial, se requieren futuros trabajos teóricos, fundamentados en una cuidadosa labor empírica caso por caso.

El auge de la "Bidenomics" y sus leyes económicas emblemáticas, como la Ley de Inversión en Infraestructuras y Empleo (IIJA), la Ley de Creación de Incentivos Útiles para la Producción de Semiconductores (CHIPS) y la Ley de Reducción de la Inflación (IRA), han situado la política industrial en el primer plano de los debates de política económica. Con la aparición de paquetes similares en toda la OCDE y fuera de ella, se ha renovado el interés por comprender el funcionamiento de la política industrial. ¿Qué es exactamente una política industrial? ¿Cómo se mide? ¿Y cómo la evaluamos? Una literatura económica emergente, que denominamos la Nueva Economía de la Política Industrial, está dando sentido a este panorama con nuevas herramientas y perspectivas.

En un artículo reciente (Juhász et al. 2023), intentamos aclarar el debate en torno a estas complejas políticas y sintetizar la literatura emergente. Los nuevos trabajos han logrado importantes avances metodológicos en la comprensión de los fundamentos de la práctica política y en la evaluación de la eficacia de las políticas. En general, el panorama emergente ofrece una visión más positiva de la política industrial, pero también pone de relieve importantes matices.

 

¿Qué es la política industrial?

Definimos las políticas industriales como aquellas políticas gubernamentales dirigidas explícitamente a la transformación de la estructura de la actividad económica en pos de algún objetivo público. Es importante destacar que estas políticas son selectivas; se dirigen a algunas actividades, pero no a otras. Además, son intencionadas en el sentido de que lo que pretenden es cambiar la estructura de la economía. Como tal, la política industrial puede ser muchas cosas: nuestra definición incluye las políticas sectoriales específicas con las que suelen asociarse (por ejemplo, el apoyo al acero, los automóviles, la construcción naval o los semiconductores), pero también incluye el apoyo a otras formas específicas de intervención, como la I+D o la exportación. Del mismo modo, los objetivos de la política industrial pueden ser amplios. Aunque históricamente estas políticas se dirigían principalmente a facilitar la transformación estructural y la industrialización en particular, hoy en día los objetivos incluyen objetivos climáticos, la creación de "buenos empleos", la resistencia de la cadena de suministro, la seguridad nacional, etc.

¿Cuál es la justificación de la intervención?

La justificación económica de la política industrial se divide en tres categorías principales: (1) fallos del mercado, como externalidades positivas que implican que el mercado no proporcionará suficiente cantidad de una actividad positiva (por ejemplo, fabricación moderna, energía verde, buenos empleos); (2) fallos de coordinación, por los que una actividad deseable sólo puede ser rentable individualmente si todos los demás también producen; y (3) la provisión de insumos públicos específicos de la actividad que son bienes públicos (por ejemplo, la infraestructura de recarga necesaria para la adopción de vehículos eléctricos).

La controversia en torno a la política industrial suele girar menos en torno a los fundamentos teóricos - que son amplios - y más en torno a los aspectos prácticos. Los escépticos temen que el remedio sea peor que la enfermedad. Hay dos grandes preocupaciones: (1) los problemas de información, que impiden incluso a un gobierno bienintencionado elegir las actividades correctas; y (2) la captura política, que implica que incluso si el gobierno sabe qué actividades debe elegir, actores interesados desviarán al gobierno de las que crean beneficios para la sociedad en general. Ambas razones ponen en duda que los gobiernos puedan "elegir a los ganadores"

Reconocemos estos retos, pero sostenemos que la prueba definitiva de la eficacia no es si los gobiernos pueden "elegir a los ganadores", sino si son capaces de "dejar marchar a los perdedores". Aunque eliminar a los perdedores ex post puede ser difícil, es mucho menos exigente que la omnisciencia gubernamental a la hora de seleccionar a los ganadores ex ante. En este sentido, diríamos que la política industrial no es tan diferente de muchos otros ámbitos de elección de políticas públicas (políticas educativas, políticas de estabilización, etc.) en los que las justificaciones para la intervención gubernamental están bien establecidas (externalidades del capital humano, "rigideces" keynesianas) pero lo que funciona no es obvio. Sin embargo, a diferencia de la política industrial, los debates en estos ámbitos suelen centrarse en cómo hacer bien la política, no en si debe intentarse.

Mientras los economistas se apartaban del estudio de la política industrial, el mundo seguía utilizándolas. De hecho, las políticas industriales son omnipresentes y van en aumento. Trabajos recientes que miden la política industrial utilizando métodos innovadores (De Pippo et al. 2022, Juhász et al. 2022, Criscuolo et al. 2022) constatan sistemáticamente que las políticas industriales en las economías occidentales están muy extendidas. Por todas estas razones, en lugar de intentar persuadir a los responsables políticos de que las eviten, los economistas deberían estudiarlas para informar sobre la cuestión de cómo hacer mejor política industrial. La Nueva Economía de la Política Industrial hace precisamente eso.

  

Evaluación de las políticas industriales

De hecho, la necesidad de un trabajo minucioso es acuciante y la evaluación de la política industrial exige enfrentarse a algunas cuestiones empíricas fundamentales. Por ejemplo, consideremos dos tipos de gobiernos: uno que busca rentas y responde a intereses especiales y otro tecnocrático que interviene para corregir fallos del mercado. Rodrik (2012) muestra que con datos observacionales únicamente, no se puede distinguir entre los dos tipos de gobiernos. Estas cuestiones, y las documentadas por Rodrik y Rodríguez (2001) y Lane (2020), ponen de relieve la multitud de formas en que los datos observacionales por sí solos pueden ser poco informativos sobre la eficacia de las políticas.

 

Además, el ejercicio empírico canónico por el que el investigador es capaz de extraer el componente ortogonal y "accidental" de una política industrial para su evaluación puede que tampoco resuelva por completo los problemas empíricos. El escéptico de la política industrial puede argumentar que una evaluación de la asignación aleatoria de la política industrial pasa por alto todos los retos prácticos (informativos y de captura política) asociados a la aplicación de la política industrial en el mundo real. Los optimistas ven formas de recuperar aún cantidades útiles de la política colocada endógenamente.

 

Nuevos trabajos bien identificados abordan la tensión entre la búsqueda de variación exógena y la relevancia en el mundo real aislando diferentes capas de tratamiento. Un estrato, que denominamos "mecanismo económico", evalúa la cuestión de si la justificación de la política industrial es válida, es decir, si el fallo de mercado de la actividad en cuestión es grande. Por ejemplo, Juhász (2018) evalúa el argumento de la industria naciente en la Francia del siglo XIX utilizando la interrupción del comercio resultante de un bloqueo contra Gran Bretaña. Aunque el documento no aborda la política contemporánea, el documento demuestra que la industria infantil puede ser un poderoso mecanismo económico en el mundo real. Un segundo nivel consiste en evaluar una versión restringida de la cuestión de la eficacia: ¿Respondieron las empresas/industrias/sectores promovidos por los responsables políticos en la dirección prevista? Los trabajos recientes también han sido informativos en este margen.

 

La revolución de la credibilidad ha llegado por fin a la investigación sobre política industrial

Analizamos los resultados de los trabajos que utilizan diseños de investigación de forma reducida para evaluar tres tipos de política industrial: la industria incipiente, la I+D pública y la política industrial basada en el lugar. En primer lugar, tres trabajos recientes (Juhász 2018, Hanlon 2020, Lane 2022) evalúan episodios que imitan casos de industria incipiente de manual en países seguidores de la tecnología. Cada uno de los trabajos encuentra cierto apoyo a que la promoción de la industria naciente condujo a un aumento de la actividad en el sector objetivo, aunque en diferentes grados. El estudio de Lane (2022) sobre el impulso de la industria pesada y química en la Corea del Sur del siglo XX ofrece el ejemplo más claro de un país que cambia drásticamente su ventaja comparativa utilizando herramientas de política industrial.

 

En segundo lugar, dos nuevos trabajos ofrecen una visión bastante positiva de las posibilidades de que los esfuerzos públicos de I+D a gran escala tengan grandes efectos locales y, más especulativamente, agregados (Gross y Sampat 2023, Kantor y Whaley 2023). Estos trabajos estudian episodios canónicos de "moonshots" en EE.UU. y muestran que, en tiempos de crisis nacional, el Gobierno estadounidense fue capaz de elegir tecnologías, lugares y empresas que produjeron los resultados deseados. Además, aunque esta no era la intención principal de las políticas, los trabajos también encuentran pruebas de efectos positivos duraderos (sobre todo locales).

 

En tercer lugar, un gran número de nuevos trabajos concluye que las políticas industriales basadas en el lugar de implantación (PBIP) suelen producir resultados coherentes con las intenciones de los responsables políticos tanto en las regiones rezagadas como en las en declive. Los experimentos naturales históricos señalan el potencial de la actividad manufacturera local para estimular la transformación estructural local y las ganancias de ingresos que duran generaciones (Mitrunen 2021, Garin y Rothbaum 2022). Los trabajos sobre PBIP europeos para regiones en dificultades económicas (Criscuolo et al. 2019, Cingano et al. 2022) sugieren que los PBIP pueden ayudar al crecimiento del empleo en el sector manufacturero (en realidad, amortiguando el declive). Del mismo modo, las políticas dirigidas a las regiones rezagadas también encuentran efectos positivos, y a menudo duraderos, a través de la creación de aglomeraciones autosostenibles (La Point y Sakabe 2021, Incoronato y Lattanzio 2023, Cerrato 2023).

 

Aprender del milagro de Asia Oriental

Los nuevos trabajos sobre política industrial también hacen avanzar el debate sobre la polémica acerca del papel de la estrategia industrial y el milagro económico de Asia Oriental. El milagro asiático no sólo constituye uno de los episodios más importantes del desarrollo económico moderno, sino que sigue siendo el centro de los debates en torno a la eficacia y conveniencia de la política industrial. Una serie de nuevos estudios, empezando por Lane (2022), se centran en el impulso de la industria química pesada (HCI) de Corea del Sur. Estos estudios concluyen que la política fomentó el crecimiento y el desarrollo de las exportaciones de las industrias seleccionadas, tanto a corto como a largo plazo (Lane 2022), con considerables ganancias de bienestar a largo plazo (Choi y Levchenko 2022), aunque posiblemente a costa de aumentar la mala asignación en la economía (Kim et al. 2022).

 

El trabajo cuantitativo de Ernest Liu (2019) proporciona una guía útil para los responsables políticos que se enfrentan al reto de elegir a qué industrias dirigirse, en una economía en la que se producen imperfecciones del mercado entre sectores vinculados. Liu proporciona estadísticas suficientes listas para usar para una focalización óptima, y su marco muestra que, en ciertos escenarios, subsidiar los sectores ascendentes minimiza los errores de política. Liu demuestra que las políticas aplicadas en China y Corea del Sur se corresponden con sus estadísticas, lo que sugiere que los problemas de información de los responsables políticos pueden no ser insuperables.

 

Nuevos trabajos empíricos, encabezados por Aghion et al. (2015), solo han empezado a arañar la superficie de la política industrial más reciente de China. Bai et al. (2022) exploran el impacto de la IED china de estilo quid-pro-quo y estudian los efectos indirectos de las empresas conjuntas extranjeras en las empresas nacionales. En relación con la IED sin restricciones, estiman que la IED quid-pro-quo mejoró la calidad de los modelos nacionales afiliados y aumentó sus ventas. Los profundos trabajos sobre la construcción naval china de Kalouptsidi (2018) y Barwick et al. (2019) apuntan a la importancia del diseño de las políticas. Barwick et al. (2019) muestran cómo no todas las palancas políticas fueron eficaces: mientras que las subvenciones a la producción y las subvenciones a la inversión pueden haber sido útiles, las subvenciones a la entrada provocaron ineficiencias en el sector de la construcción naval.

 

Conclusiones

Tras años en la periferia de la economía, la política industrial es ahora objeto de una corriente emergente de investigación. Aunque incipiente, la Nueva Economía de la Política Industrial está proporcionando una evaluación más productiva de la política industrial, potencialmente a la altura de la tarea de informar sobre cómo hacer bien la política industrial. Este trabajo analiza diversos episodios de política industrial y descubre cómo el éxito depende de detalles críticos de diseño y del contexto económico. Aunque gran parte de este nuevo trabajo utiliza los métodos de forma reducida más avanzados, concluimos señalando que estos métodos se quedan cortos a la hora de proporcionar una evaluación completa de la eficiencia de la política industrial, lo que requiere un modelo. Los trabajos futuros deberían abordar estos retos, basándose en un cuidadoso trabajo empírico caso por caso.

 

Referencias

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Barwick, P J, M Kalouptsidi and N B Zahur (2019), “China’s industrial policy: an empirical evaluation”, NBER Working Paper w26075.

 

Cerrato, A (2023), “How big is the big push? The macroeconomic effects of a large-scale regional development program”, Mimeo.

 

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